自然資源部2號部令,讓“紅頭文件”不能任性(內附權威解讀)
發布日期:2019-01-22 15:27:05 浏覽次數:

 《自然資源規範性文件管理規定》于2019年1月1日起施行。

  是自然資源部組建之後加強依法行政制度建設的重要舉措之一,目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問題,把自然資源規範性文件“裝進制度的籠子裏”,切實約束規範公權力,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

  原文如下:

中華人民共和國自然資源部令

 

 

第2號

 

 

  《自然資源規範性文件管理規定》已经2018年12月17日自然资源部第1次部务会议审议通过,现予公布,自2019年1月1日起施行。

 

 

部长 陆 昊 

2018年12月27日

 

 

 

自然資源規範性文件管理規定

(2018年12月17日自然資源部第1次部務會議通過)

 

 

 

 

  第一條 爲了加強自然資源規範性文件管理,推進各級自然資源主管部門依法行政,保護公民、法人和其他組織的合法權益,根據國務院關于法治政府建設的有關要求,制定本規定。

 

 

  第二條 本規定所稱自然資源規範性文件(以下簡稱規範性文件),是指縣級以上自然資源主管部門爲執行法律、法規、規章和國家政策規定,依照法定權限和程序制定並公開發布,涉及公民、法人和其他組織的權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反複適用的文件。

 

 

  未依照本規定要求制發的各類文件,不認定爲規範性文件,不得作爲管理行政相對人的依據。

 

 

  第三條 規範性文件的起草、合法性審核、發布和清理等,適用本規定。

 

 

  第四條 規範性文件應當符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定。

 

 

  規範性文件不得規定下列事項:

 

 

  (一)增設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等法律、法規規定之外的行政權力事項;

 

 

  (二)違法減少本部門法定職責或者增加下級部門義務;

 

 

  (三)增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重複證明、無謂證明等內容;

 

 

  (四)減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務;

 

 

  (五)規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項;

 

 

  (六)規定排除或者限制公平競爭的措施,或者違法設置市場准入和退出條件等。

 

 

  第五條 規範性文件實行統一登記、統一編號、統一發布制度。

 

 

  縣級以上自然資源主管部門制發規範性文件,應當使用專門字號單獨編號。

 

 

  第六條 縣級以上自然資源主管部門應當加強規範性文件信息化建設,建立規範性文件管理系統,逐步實現規範性文件發布、查詢等信息的互通共享。

 

 

  第七條 規範性文件根據需要可以使用決定、通知、意見等文種,可以使用規範、辦法、意見等名稱,但不得使用法、條例和規定等名稱。

 

 

  第八條 起草機構應當對制定規範性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面評估論證,對規範性文件需要解決的問題、擬確立的主要制度和擬規定的主要政策措施等內容進行廣泛調研,並對現行有效的相關規範性文件提出整合修改意見。

 

 

  第九條 規範性文件的內容涉及重大制度調整、重大公共利益以及人民群衆切身利益,或者社會輿論高度關注的,起草機構應當在起草階段對有關政策措施的預期效果和可能産生的影響進行風險評估,並根據風險評估結果制定應對預案。

 

 

  第十條 規範性文件起草中涉及的重點、難點問題,起草機構應當組織公職律師、法律顧問和有關方面的專家參與論證。

 

 

  第十一條 起草機構在起草規範性文件過程中,應當充分聽取下級自然資源主管部門、行業自律組織、行政相對人和社會公衆的意見。必要時,應當通過召開聽證會、論證會等方式聽取意見。

 

 

  起草規範性文件除依法需要保密或者不宜公開的外,起草機構應當通過政府或者部門的門戶網站、官方微信公衆號等媒介向社會公開征求意見。公開征求意見的期限不得少于十五日。

 

 

  第十二條 規範性文件涉及其他部門職責的,起草機構應當征求相關部門的意見,並采取部門聯合制定方式。

 

 

  第十三條 起草機構對法律顧問、專家、下級自然資源主管部門、行業自律組織、行政相對人、社會公衆的重要意見和建議的研究處理情況,對其他部門重大分歧意見的協調處理情況,應當在起草說明中予以載明。

 

 

  第十四條 起草規範性文件應當注明有效期。

 

 

  規範性文件的有效期不得超過五年。

 

 

  地方性法規或者地方政府規章另有規定的,從其規定。

 

 

  第十五條 起草機構形成規範性文件送審稿後,應當按照公文辦理程序,在提請審議前通過本部門的辦公機構,將下列合法性審核材料轉交法治工作機構進行合法性審核:

 

 

  (一)文件送審稿和起草說明;

 

 

  (二)制定文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定;

 

 

  (三)征求意見及意見采納情況;

 

 

  (四)規範性文件合法性審核登記表;

 

 

  (五)審核需要的其他相關材料。

 

 

  前款第一項規定的起草說明,除包括規範性文件送審稿的制定目的和依據、起草過程、主要內容、必要性、合理性、合法性、可行性以及主要意見建議的協調情況外,還應當對相關規範性文件的銜接情況作出說明。

 

 

  起草機構不得以會簽、征求意見、參加審議等方式代替合法性審核。

 

 

  第十六條 辦公機構應當對合法性審核材料的完備性、規範性進行審查。符合要求的,轉送法治工作機構進行合法性審核;不符合要求的,應當退回起草機構,或者要求起草機構在規定時間內補充材料。

 

 

  未經法治工作機構合法性審核或者經審核不合法的規範性文件送審稿,不得提請審議。

 

 

  第十七條 法治工作機構的合法性審核,主要包括下列內容:

 

 

  (一)制定主體是否合法;

 

 

  (二)是否超越制定機關法定職權;

 

 

  (三)內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定;

 

 

  (四)是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項;

 

 

  (五)是否存在沒有法律、法規依據減損公民、法人或者其他組織合法權益或者增加其義務;

 

 

  (六)是否存在沒有法律、法規依據增加本單位權力或者減少本單位法定職責;

 

 

  (七)是否違反規範性文件制定程序。

 

 

  第十八條 法治工作機構根據不同情形,提出合法、不合法、應當予以修改的書面合法性審核意見。

 

 

  起草機構應當根據合法性審核意見對規範性文件作必要的修改或者補充。

 

 

  起草機構未完全采納合法性審核意見的,應當在提請審議時詳細說明理由和依據。

 

 

  第十九條 法治工作機構合法性審核的時間,自收到送審材料之日起不少于五個工作日,最長不超過十五個工作日。

 

 

  第二十條通過合法性審核的規範性文件送審稿,由起草機構按照公文辦理程序報送本部門主要負責人主持的會議集體審議。集體審議的形式包括部(廳、局、委)務會議、辦公會議等。重大問題應當經過黨組(委)會議審議。

 

 

  第二十一條 規範性文件送審稿經集體審議通過後,由起草機構按照公文辦理程序報送本部門主要負責人簽發。集體審議未通過,需要進行重大修改的,應當在修改後重新征求意見並進行合法性審核。

 

 

  第二十二條 縣級以上自然資源主管部門應當根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定,通過公報、政府或者部門的門戶網站、官方微信公衆號等媒介公開發布規範性文件,不得以內部文件形式印發執行。

 

 

  第二十三條 公開發布規範性文件時,起草機構應當負責同步對其涉及重大政策的決策背景、主要內容、落實措施等進行解讀。必要時,可以邀請專家、第三方研究機構等,用通俗易懂的語言和易于接受的方式解讀,便于社會公衆遵照執行。

 

 

  第二十四條 規範性文件發布實施後,下級自然資源主管部門、行業自律組織、行政相對人和社會公衆等對規範性文件的內容存在誤解誤讀,引起重大社會影響的,制定該規範性文件的自然資源主管部門應當通過發布權威信息、召開新聞發布會、接受媒體采訪等方式及時進行回應,消除誤解和疑慮。

 

 

  第二十五條 起草機構應當自規範性文件發布之日起五個工作日內,將規範性文件正式文本五份及電子文本送本部門法治工作機構備案。

 

 

  第二十六條 規範性文件在實施中,有下列情形之一的,起草機構應當進行解釋:

 

 

  (一)規範性文件的規定需要進一步明確具體含義的;

 

 

  (二)規範性文件制定後出現新的情況,需要明確適用依據的。

 

 

  規範性文件的解釋程序與規範性文件的制定程序相同。

 

 

  規範性文件的解釋與規範性文件具有同等效力。

 

 

  第二十七條 法治工作機構負責組織規範性文件的編纂工作,也可以根據需要委托有關單位進行規範性文件編纂。

 

 

  第二十八條 規範性文件有效期屆滿,自動失效。

 

 

  起草機構認爲規範性文件需要繼續執行或者修改的,應當在規範性文件有效期屆滿前重新發布,或者依照本規定在有效期屆滿前完成修改並重新發布。

 

 

  第二十九條 起草機構可以根據規範性文件的實施情況,組織對其政策措施、執行情況、實施效果、存在問題等進行評估,並將評估結果作爲規範性文件修改或者廢止的依據。

 

 

  第三十條 縣級以上自然資源主管部門應當建立規範性文件定期清理制度。清理結果是規範性文件修改或者廢止的依據。

 

 

  縣級以上自然資源主管部門應當及時公布清理後繼續有效的規範性文件目錄。

 

 

  第三十一條 縣級以上自然資源主管部門應當將規範性文件管理工作納入依法行政考核內容。

 

 

  上級自然資源主管部門發現下級自然資源主管部門的規範性文件存在違反憲法、法律、法規、規章和國家政策的,應當依照職責和法定權限通知有權處理機關督促糾正。

 

 

  第三十二條 違反本規定,法治工作機構未嚴格履行合法性審核職責,起草機構應當提交而未提交合法性審核,或者不采納合法性審核意見,導致規範性文件違法,造成嚴重後果的,對直接責任人員依法給予行政處分。

 

 

  第三十三條 縣級以上自然資源主管部門代本級黨委、政府起草規範性文件代擬稿的,參照本規定執行。

 

 

  第三十四條 本規定自2019年1月1日起施行。原國土資源部2010年7月9日發布的《國土資源部規章和規範性文件後評估辦法》(國土資源部令第47號)和2016年12月30日發布的《國土資源規範性文件管理規定》(國土資源部令第70號)同時廢止。

 

 

 

 

資源君

  自然資源部法規司司長魏莉華對《規定》作了解讀,我們一起來看一下。

 

 

 

 

制度層面管好“紅頭文件”,建部伊始十分必要

 

 

  “全面加强规范性文件管理,是贯彻法治政府建设部署,推进自然资源法治建设的必然要求。”魏莉华指出,党中央、国务院高度重视规范性文件的管理,将其作为法治政府建设的重中之重,作出了一系列决策部署。2015年,中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求加强规范性文件的监督管理,完善规范性文件制定程序,明确涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件,应当按照法定要求和程序予以公布,未经公布的不得作为行政管理依据。2018年5月,国务院办公厅下发《关于加强行政规范性文件制定和监督工作的通知》,就严格规范性文件制发程序、防止乱发文件等作出了規定,要求做好机构改革过程中规范性文件清理和实施的衔接工作。近日,在总结完善规范性文件合法性审核机制试点的基础上,国务院办公厅又印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,对建立和实施规范性文件的合法性审核机制作出全面部署。

 

 

  魏莉华介绍,落实党中央国务院的决策部署,自然资源系统在规范性文件管理方面具有很好的基础。原国土资源部在国务院部门中率先实施了规范性文件合法性审核制度和规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度,并承担了原国务院法制办组织的规范性文件合法性审核试点工作。原国家海洋局、原国家测绘地信局分别建立了规范性文件的清理和发布机制。大部分地方自然资源主管部门也制定了相关規定,探索和积累了很多有益的做法和经验。

 

 

  “但實踐中還存在不少問題。”魏莉華直言。

  1. 數量繁多,僅在部層面,現行有效的規範性文件就有700余件,“很多文件錯也沒錯,用也沒用”;

  2. 形式較爲繁雜,具有規範性文件性質的文件不僅有部(局)、廳(室)發文,還有大量的複函、明電等;

  3. 有的同類文件之間內容沖突;

  4. 不重視有效期制度,部分文件過了有效期才發現還需要繼續執行;

  5. 解釋不規範,有的具有舉證的性質;

  6. 一些試點文件沒有明確試點期限,引發大量矛盾和糾紛。

  因此,在建部伊始制定实施《規定》,将自然资源规范性文件的管理纳入法治轨道,对于全面履行“两统一”部门职责,推进生态文明建设,十分必要。

 

 

 

 

實現對規範性文件全程管控

 

 

  《規定》对规范性文件的起草、征求意见、合法性审核、审议、发布、解读、备案、解释、评估、编纂、清理等各个环节进行了全面规范,目的是对规范性文件实行全流程管理,确保规范性文件管理的所有环节都有制度可依。魏莉华介绍,其中主要的制度包括全面公开征求意见、合法性审核、集体审议、“三统一”及评估清理等。

 

 

  ——全面聽取意見加強評估論證。为了从源头上控制规范性文件的数量,提高质量,《規定》明确规范性文件在起草阶段就要严格执行一系列規定:

  1. 明確起草機構應當對制定規範性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面論證、評估;

  2. 明確了開展規範性文件風險評估和制定應對預案的要求;

  3. 明確規範性文件起草中公職律師、法律顧問和有關方面的專家參與論證的要求;

  4. 要求充分、公開、廣泛聽取意見,必要時應當召開聽證會、論證會聽取意見。除依法需要保密或者不宜公開的外,應當向社會公開征求意見。

 

 

  ——嚴格規範性文件合法性審核。按照党中央国务院关于完善规范性文件合法性审核机制的相关要求,《規定》对规范性文件合法性审核的内容、程序、处理方式等进行了明确:

  1. 明確規範性文件合法性審核是必經程序,未經法治工作機構合法性審核或者審核不合法的規範性文件送審稿,不得提請審議。

  2. 明確了合法性審核應當提交的材料。

  3. 明確了起草機構、辦公機構和法治工作機構的各自職責。

  4. 明確了合法性審核時限,即審核時間不少于五個工作日,最長不超過十五個工作日。

  5. 对审核意见进行了细化規定,包括合法、不合法及应当修改等审核意见及相应处理要求。

 

 

  ——落實規範性文件“三統一”制度。为严格自然资源规范性文件制发程序、严控发文数量,《規定》明确,規範性文件實行統一登記、統一編號、統一發布制度。县级以上自然资源主管部门制发规范性文件,应当使用专门字号单独编号。魏莉华介绍,从实际效果看,原国土资源部自2015年5月实施规范性件“三统一”制度起,大大减少了规范性文件数量,每年发布的规范性文件仅10余件,同时文件质量也不断提高。

 

 

  ——建立規範性文件有效期制度實現動態清理。探索规范性文件的有效期制度,是《国务院关于加强法治政府建设的意见》的明确要求,主要目的是强化监督制约,打破规范性文件的“终身制”,实现规范性文件的动态清理,避免立、改、废的随意性。设定规范性文件的有效期,也便于公众掌握文件的生效和废止期限,并且产生依规行为即会获得合法收益并且受到法律保护的合理期待。因此,《規定》在总结多年来实施规范性文件有效期制度的基础上,经广泛征求意见,明确“起草規範性文件應當注明有效期。规范性文件的有效期不得超过五年,地方性法规或者地方政府规章另有規定的,从其規定”。规范性文件有效期届满前,起草机构要根据不同情况分别提出处理意见。在制定新文件时,也要对原有规范同类事项的规范性文件提出处理意见。

 

 

  “需要特别指出的是,在《規定》实施之前出台的自然资源规范性文件,很大部分没有有效期。对這些规范性文件的处理,将通过定期清理方式不断消化,其有效性将通过公布有效规范性文件目录的方式予以确认。”魏莉华强调。

 

 

 

 

全面落實責任,抓好貫徹實施

  《規定》的各项制度是落实党中央国务院的要求,也是对实践经验的总结和提升。魏莉华指出,各级自然资源管理部门要在全面梳理总结既有工作基础上,着重从以下几个方面抓好《規定》的贯彻实施,全面加强规范性文件管理。

  1. 抓好《規定》的学习宣传。《規定》是今后自然资源系统加强规范性文件管理的根本遵循,是加强自然资源法治建设,推进自然资源系统依法行政的重要制度规范。各级自然资源管理部门要站在讲政治的高度,切实抓好《規定》的学习宣传。各级法治工作机构要主动承担起职责,组织好学习宣传活动,确保上下一把尺子,全面掌握《規定》的各项制度要求,保证《規定》的全面落实。

  2. 全面開展規範性文件清理工作。魏莉華透露,目前,部正在根據《深化黨和國家機構改革方案》關于自然資源部的職責定位,結合自然資源管理實踐,對部本級規範性文件進行全面清理,進一步“減量提質”,切實精減規範性文件數量,增強制度措施的針對性、協調性和有效性。清理完成後,將及時公布繼續有效的規範性文件目錄,方便公衆查詢,接受社會監督;未在目錄範圍內的,不得作爲管理行政相對人的依據。地方各級自然資源管理部門,也要在機構改革到位後,針對規範性文件管理實踐中的突出問題,及時部署全面開展清理工作。

  3. 加强对《規定》贯彻落实情况的考核评价。各级自然资源管理部门,要按照《規定》要求,将规范性文件管理工作纳入依法行政考核内容;上级自然资源主管部门发现下级自然资源主管部门的规范性文件存在违反宪法、法律、法规、规章和国家政策的,应当依照职责和法定权限通知有权处理机关督促纠正,這是落实《規定》的外部监督机制。要通过内外结合,把规范性文件管理各项規定从“软要求”变为“硬约束”。对于违反《規定》的行为,要区分不同的责任主体进行处理。法治工作机构未严格履行合法性审核职责,起草机构应当提交而未提交合法性审核,或者不采纳合法性审核意见,导致规范性文件违法,造成严重后果的,要对直接责任人员依法给予行政处分。

 

信息來源:區國土資源分局
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